现在职业教育体系建设的制度配置思考

作者简介：郭文富，上海师范大学教育学院博士研究生，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所助理研究员，马树超，上海市教育科学研究院研究员

内容提要：建设现代职业教育体系是国家战略性制度安排，是经济社会发展的要求和反映。在新的历史条件下推进现代职业教育体系建设，要有全局思维和战略判断，围绕“服务发展、促进就业”的办学方向，采用整体协调推进策略，优化制度配置，全面规划、系统设计、整体推进，努力适应经济社会发展需求、产教深度融合、中职高职协调、与普通教育相互沟通、体现终身教育理念、为国家和社会创造更多人才。

关 键 词：现代职业教育 体系建设 制度配置

标题注释：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国现代职业教育体系建设研究”(12JZD041)的研究成果

现代职业教育体系建设是经济社会发展的要求，是教育综合改革的重要内容，也是教育现代化的组成部分。十八大以来，现代职业教育体系建设取得重要进展。与此同时，经济社会发展又对现代职业教育体系建设提出新的更高要求。新时期，如何围绕“服务发展、促进就业”的办学方向，创新现代职业教育体系建设的制度体系，引导职业院校进一步把发展重点和资源配置集中到提高质量上来，是不可回避的重要问题，值得深入探讨。

　一、现代职业教育体系建设取得明显进展

　　十八大以来，国家将职业教育发展摆在突出的位置，现代职业教育体系框架基本形成。国家明确提出要“高度重视、加快发展”职业教育，坚持“服务发展、促进就业”的办学方向，到2020年形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。截至2016年，全国中等职业学校共有1.09万所，在校生近1600万人，占高中阶段教育在校生总数的40.3%；高职(专科)院校1359所，在校生数超过1000万人[1]，形成了世界上最大规模的中等职业教育和高等职业教育，成为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分。

　　经过积极探索，现代职业教育体系的地方实践取得诸多突破。按照全面深化改革关于“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”的要求，我国现代职业教育体系建设注重地方的积极探索和经验积累，各地的制度与实践创新亮点不断出现，正在成为推动改革的重要力量。如上海市强化现代职业教育体系建设的市域统筹，市政府领导主持编制《上海现代职业教育体系建设规划(2015-2030年)》，建立基于战略规划的现代职教体系推进机制；山东省加强省级统筹，连续出台数十项全方位支持职业教育改革发展的政策；江苏省统筹规划“3+2”“3+3”和“五年一贯制”等多种渠道，推进中高职协调发展；广东省对接产业需求，建立中高职专业设置统筹管理制度等。

　　现代职业教育体系建设的根本目的是办人民满意的职业教育，让每个人都有人生出彩的机会，这就迫切要求人民要共享建设成果，让广大青年学生有更多的获得感。近年来，全国中职学校毕业生直接升学的比例持续增加，部分地区超过了40%。根据调研，2013-2015年，中职毕业生升学人数每年增加10余万人，2015年中职学校毕业生升学的总人数已超过140万人，为广大学生接受更高层次教育拓宽了渠道。高职毕业生就业率稳中有升，2016年，高职毕业生毕业半年后就业率为91.5%，相比2012年提升1.1个百分点；毕业半年后平均月收入3599元，连续5年稳定增长，与2012年相比提高了31.8%[2]。

　　二、外部变化对现代职业教育体系提出新的更高要求

　　适应经济社会发展需要是职业教育发展的内在动力。十八大以来，我国经济社会落实新发展理念，适应、把握、引领发展新常态，现代化建设取得新的辉煌成就，对职业教育改革发展提出新的更高要求。因此，新时期谋划职业教育的改革发展，必须立足于经济社会升级发展的需要。

　　1.经济发展迈向中高端，对建设符合产业需要、具有中国特色的现代职业教育体系提出新要求。2013-2016年国内生产总值年均增长7.2%，是世界平均增速的近3倍；我国对世界经济增长的平均贡献率达到30%以上，超过美国、欧元区和日本贡献率的总和。结构调整与转型升级呈现新格局，装备制造业年均实际增长近10%，服务业现价增加值占国内生产总值的比重超过50%；高速铁路里程，钢铁、汽车等200多种工业品产量，水电、风电、光伏发电装机规模和核电在建规模等，均居世界第一；智能手机、新能源汽车、工业机器人等新兴产业市场规模位居世界前列；跨境电商、智慧交通、远程教育等新业态，互联网金融、移动支付等新商业模式，网络预约拼车、房屋共享等共享经济不断涌现[3]。现代职业教育体系需要更好适应经济发展新变化，提供高质量、复合型、可持续发展的技术技能人才，促进我国经济与产业的规模、结构、质量、效益协同迈向更高阶段。

　2.人民生活实现新改善，对建设顺应人民意愿、满足人民需求的现代职业教育体系提出新要求。2016年，全国城镇居民人均可支配收入33616元，农村居民人均可支配收入12363元，2012年以来年均实际增长分别达到6.5%、8.0%；从恩格尔系数来看，全国居民恩格尔系数为30.1%，其中城镇为29.3%、农村为32.2%，已接近联合国划分的20%至30%的富足标准。与此同时，我国人口结构发生较大变化，60岁以上人口占16.7%，人口老龄化明显，独生子女超过1亿人[3][4]。伴随着我国进入中等偏上经济体行列，城乡居民收入持续快速增长，生活质量不断提升，人民对美好生活更加向往，带动文化、教育培训、健康等幸福需求的上涨，提高老百姓对教育质量、内涵和教育层次的追求。

　　3.新全球化与信息化深入发展，对我们建设面向未来、体现世界水准的现代职业教育体系提出新要求。我国加快推进“一带一路”建设和国际产能合作，对外开放发展全面升级，国际竞争不断构筑新优势。2016年，货物进出口总额24.3万亿元，占世界贸易总额的比重达到11%以上；我国企业在“一带一路”沿线国家建立境外经贸合作区56个，累计投资超过185亿美元；一批重大工程和国际产能合作项目落地，高速铁路、水电装备、特高压输变电、杂交水稻、电动汽车等快速发展，部分产品和技术开始走向世界。与此同时，信息化水平快速提升，“宽带中国”战略加快实施，移动互联网业务蓬勃发展，全球最大规模的宽带通信网络基本建成，2016年固定互联网宽带接入用户2.97亿户，手机上网人数达6.95亿人，居全球前列[3]。以信息技术为代表的新技术群体涌现和协同融合深刻影响着生产方式和组织方式的变革，全球化促进了资源在世界范围内的配置，两者的历史性交汇对完善现代职业教育体系提供了重要机遇，对技术技能人才的要求不断提升。

　　三、新时期的现代职业教育体系建设需要整体设计的制度支撑

　　现代职业教育体系是一种在相关体制、制度的制约与引导下，实现服务经济社会持续发展和服务学生健康发展相结合的新型教育培训体系。需要加强制度对现代职业教育体系建设的规范、引导和保障作用，推进现代职业教育体系的可持续发展。制度在一定程度上是框架、基础，具有全局性，是一系列政策所达成的组合效果。良好的制度与政策设置可以充分发挥其规范、引导和保障作用，促进现代职业教育体系的建设和发展。

　　伴随着现代职业教育体系建设进入新阶段，制度支撑需求日益旺盛，但制度的有效供给出现不足，总体上可概括为3个方面：一是制度供给不足，主要表现是“供不应求”，伴随着体系建设出现的新情况新问题缺少相关政策的规范和指导；二是制度存在缺陷，主要表现为“供非所求”，部分已有的制度内容陈旧、设计不合理、存在纰漏等；三是制度间不够配套，主要表现是“供给失效”，制度体系存在结构矛盾，部门之间、制度之间存在不协调、不配套等。如从适应经济社会发展需求的角度看，体系建设整体统筹力度薄弱，不同部门的政策扶持和力度不同造成诸多差异；从产教深度融合的角度看，行业指导和企业参与人才培养不够，校企合作普遍缺乏有效的支持政策，已有政策力度小、操作难；从中职高职协调发展的角度看，技术技能人才培养体系参差不齐、融合不够，人才培养定位不清；从职业教育与普通教育相互沟通的角度看，教育系统内部存在职业教育是“普通教育的补充”“二流教育”“次等教育”等观念，考试招生制度更多考虑的是普通教育特点而忽视对职业教育引导，职业教育经费总投入占全国教育经费总投入的比例偏低；从体现终身教育理念的角度看，技术技能人才社会认可度低，学历职业教育与非学历职业培训难以融合等。

　　在新的历史条件下推进现代职业教育体系建设，必须要有全局思维、明确战略任务，要全面规划、系统设计、协调推进。正如“整体改革理论”所强调的，改革是整体的、系统的，不仅包括了不同的经济领域，还进一步发展到法律体系，发展到社会体系的重构[5]。该理论主张推进配套改革，推进多方面的相互协调，这对现代职业教育体系的改革发展具有重要的启示。现代职教体系建设是在全面深化改革的大背景下形成的，其综合性、全面性超过以往，其本身作为一项制度安排依赖于相关制度体系的匹配与协同。美国政治学学者凯瑟琳·西伦认为，跨领域的制度匹配是一个民族竞争力的重要体现。因此，现代职业教育体系的制度配置要运用系统论的方法论，既从静态视角关注现代职业教育体系内的要素组成，又从动态视角关注现代职业教育体系内外部的联系机制。要从构建现代职业教育体系的一般性和特殊性出发，顶层设计现代职业教育体系运行的国家制度，构建“整体效应”最大化的制度体系，发挥其组合效应。

　　四、现代职业教育体系建设的制度优化框架

　　整体协调推进新时期的现代职业教育体系建设，可从如下5个方面出发，统筹优化相关制度配置。

　　(一)提升适应经济社会需求的能力

　　适应发展需求是现代职业教育体系建设的逻辑起点和首要任务，也是坚持“服务发展、促进就业”办学方向的重要体现。建设现代职业教育体系，要着力提升职业院校满足社会需求、市场需求、企业需求的能力，不断改善内部教学改革，提高整体质量：①建立供需对接制度。区域职业教育发展要优化专业布局，注重适应地方经济社会发展和产业转型升级需要，满足经济社会重点领域对技术技能人才的需求；职业院校办学要优化专业设置，逐步建立产业结构调整驱动专业改革机制，体现服务经济社会发展和服务学生全面发展的结合。当前，尤其要重视优化职业院校的区域布局，使现代职业教育体系成为促进区域均衡发展、促进农村和贫困地区发展的重要力量。②建立统筹管理制度。要加快完善职业教育分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制，统筹教育行政部门、劳动人事部门和专业部委、行业协会以及企业资源，加强对职业教育的总体协调和分类指导，减少部门的职责交叉和分散。③完善质量保障制度。我国职业教育质量保障工作正在形成督导评估、教学工作诊断与改进、发布质量年度报告等多措并举、相辅相成的体系，需要进一步促进各项工作的相互匹配、相互协调，既要发挥第三方评估的独立性、科学性，做到客观、公正，直面问题，也要完善办学主体教学工作的自我诊断与改进机制，提高人才培养质量与社会需求的匹配度。

　　(二)推动产教深度融合

　　产教融合是校企合作的深化和升级，是职业教育校企合作的根本要求。只有深化产教融合，才能全面提高服务经济社会转型升级的能力。建设现代职业教育体系需要产业界和教育界的全面合作，进一步发挥行业企业作用、促进优质职业教育资源互联互通等，推动行业企业元素深度融入：①深化产教融合制度。全面推进产教融合的教育教学改革，建立产业技术进步与实际应用驱动的课程改革机制、专业教学标准和职业标准联动开发机制、优秀企业共同参与教学机制等，在专业教学标准、课程体系、课程标准、课程开发、专业核心教材等职业教育教学资源中，充分融入产业发展对职业岗位的关键要求，以推进专业教学对接产业发展、推广产业新技术新技能、增加技术技能人才培养的有效供给。②完善校企合作制度。围绕产教深度融合，促进校企合作办学，发挥企业的重要办学主体作用。赋予有资格的企业以教育机构的地位，建立“教育性企业”制度，提高校企合作有效性和企业参与主动性。在德国，只有符合《联邦职业教育法》的规定并经过行业协会对办学资质认定后的企业，才可作为有资格从事职业教育的“教育企业”。而这些企业要承担职业教育的社会责任而绝不允许通过职业教育来赢利，因此具有极高的社会地位[6]。③拓展工学结合制度。将工学结合、知行合一、德技并修贯穿学生学习的全过程，坚持“学中做，做中学”，创新教学方式，深入推行项目教学、案例教学、情景教学，形成具有职业教育特色的人才培养模式，培育和弘扬“工匠精神”，促进学生就业创业。

　　(三)促进中高职协调发展

　　中高职教育协调发展是现代职业教育体系建设的重要组成部分，系统培养技术技能人才，必须要沟通中等和高等职业教育，促进两者良性互动、整体发展、合作共赢。专业衔接是系统培养技术技能人才的基本要求，教师衔接是重要条件保障，资格证书是中高职衔接发展和连接就业体系的重要抓手，这些都关乎人才培养的规格和目标，关乎资源的配置和协调，关乎职业教育的质量和效益，是推动中高职协调发展的重点：①完善专业衔接制度。研究行业企业技术价值特点和技术技能人才培养规律，制定衔接资质标准，科学确定适合开展中高职贯通培养的专业。构建课程衔接体系，统筹安排中高职衔接的公共基础课、专业技能课和顶岗实习，明确各阶段教育人才培养规格，推进课程的综合化、模块化和项目化，形成对接紧密、特色鲜明、动态调整的职业教育课程体系。②建立教师衔接制度。改革职业院校用人制度，落实用人自主权。改革教师资格制度，根据职业教育特点完善教师资格标准、专业技术职务(职称)评聘办法，进一步探索在职业学校设置正高级教师职务(职称)。科学设置行业企业资深从业人员担任兼职教师或进入学校担任专职教师的职称职务评聘、薪资报酬支付、社会保险接续等相关内容。③创新证书衔接制度。推动实现职业教育学历学位证书体系、专业学位研究生教育与职业资格证书体系的有机衔接，使得中、高职阶段的职业资格要求既有独立性又有延续性和层次性；完善学历学位证书和资格证书“双证书”的办法，推行职业资格证书和劳动就业准入。

　　(四)同等对待普通教育和职业教育

　　构建现代职业教育体系需要着力突破职业教育对立于普通教育的现象，无论是在高等教育考试招生改革，还是在资源分配、人才培养等各环节中，都要确立职业能力和普通文化素质具有同等价值的观念，推动职业教育和普通教育相互沟通：①改革招生考试评价制度。给予学生更多“选择权”，释放学校更多“自主权”，职业技能、统一高考、高中学业水平考试成绩、综合素质评价等都成为多元录取评价因子，考生通过“职业技能”可以进入高等院校，通过普通高考也能够被录取。推广职业教育“技能+知识”考核方式，深化考试内容和形式改革，带动技术技能人才培养模式改革。②建立职普学生流通制度。探索建立各级职业教育与普通教育相衔接的制度，继续探索举办职业教育和普通教育融通的综合高中，实现职业教育与普通教育的等值。比如新加坡为实行“立交桥”式职业教育体系而建立了多元文凭(证书)互认体系，其显著特色是学生可以在职业教育与普通教育之间多次跨越、层层提升，并从管理体制上保证这一系统的顺利运作[7]。③拓展配套资源支撑制度。建立职业教育与普通教育资源开放共享机制，加强中小学职业启蒙教育，丰富学生职业体验的内容和形式。消除职业教育在教育经费分配，尤其是国家财政性教育经费分配中的不合理现象。

　　(五)创新职前教育与继续教育一体发展

　　体现终身教育理念是现代职业教育体系面向人人、以人为本的要求，是提高人力资源开发能力的重要标志。当前，新经济、新产业、新业态不断涌现，单一的全日制教育、职前教育已经很难适应社会发展和企业发展需求，现有的职业教育模式也难以适应学生终身学习的要求。面对职业教育的生源群体变化，需要考虑不同生源群体学生的个性化职业发展：①创新回归教育制度。建立有利于全体劳动者接受职业教育和培训的灵活学习制度，推行弹性学制、学习成果认证和“学分银行”，实行国家基本职业培训包，探索建立体现职业教育特征的职业院校与开放大学、成人高校的学分转换机制，使劳动者能够在职业发展的不同阶段通过多次选择、多种方式灵活接受职业教育和培训，促进学习者为职业发展而学习，使职业教育成为促进全体劳动者可持续发展的教育。②构建资格框架制度。构建涵盖学历教育、非学历教育、工作经历等各类学习成果度量关系的国家资格框架，健全就业和用人政策，形成一个从新手到专家的“进阶”结构与通道。在此基础上，推动社会评价实现从关注学历到学力、从关注学历资格到职业资格的转变。

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